换言之，此处存在的是一个推论，从相对人妥善履行了法定注意义务可以推论其没有明知。

[12]《斯大林选集》(下卷)，人民出版社1979年版，第398页。建议指出：考虑到社会主义市场经济正在发展中，目前还很难用法律语言对它作出具体规定。

中国的宪法和法治进入了曲折发展时期。[15]有关良性违宪的讨论，参见郝铁川:《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期;童之伟:《良性违宪不宜肯定—对郝铁川同志有关主张的不同看法》，载《法学研究》1996年第6期。如果从社会转型的剧烈程度来看，社会变迁大致可以分为革命政变、社会动荡与和平转型。但转型社会的宪法，政治和法律制度往往不是宪法实施的结果，宪法修改更多的是对制度变迁作一种被动性地确认。1949年中华人民共和国成立以后，旧的法律体系被废止，新的社会主义宪法体制得以确立。

2004年3月8日，《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》也指出这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改。中国的主流政治观念也认识到中国的基本制度具有非定型化特点，还处在不断完善过程中。危机应对的系统性还必须强化地方政府的在地协调与异地协作职能。

第四，合理进行组织要素的裁量。对于重大传染病疫情，我们可以发现它是突发公共卫生事件中最容易演变为社会整体危机的类型，其有四个社会本质将深刻影响行政组织法的建构，构成解释具体规范的基本原理： 第一，重大传染病疫情是典型的社会外溢性风险，极容易构成跨界危机。首先，《突发事件应对法》将属地管理解释为县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即进行先期处置。，解释的重点就在于统一领导、分级负责、属地管理究竟如何做最佳之理解。

由此，本文要紧扣重大传染病疫情危机应对的主题，从最坏角度设想，在已经构成全国蔓延或可能蔓延的条件下，应该如何划分中央政府和地方政府的职能才能构成对法律的最佳之解释。如此制度设计体现出立法者既要最大程度防备风险又要最大程度避免社会恐慌的如履薄冰心态。

[42] A. Boin, M. Busuioc, M. Groenleer, Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model, Regulation and Governance, Vol8(4), 2014. [43]该条规定接到突发公共卫生事件相关信息报告的卫生行政部门应当尽快组织有关专家进行现场调查。当然，这种工作在组织社会学上也经常被提醒要注意组织的有限理性问题，中央政府并不是全能的，因此好的转介行政应该尽量避免直接干预要素流动，是为流动创造条件，促成合作，[65]而不是回到计划经济的指令模式之下，这就需要中央政府应该更多运用市场的手段或为市场手段发挥要素配置功能提供好的政策环境。属地管理同样如此，对于传染病疫情危机来说，这种属地负责应该进一步限缩解释为最近发生地负责，因为传染病防控基本要义在于早发现、早隔离、早治疗，因此《传染病防治法》第三十三条明确规定疾病预防控制机构…接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，此处规定的即为当地而非县级卫生行政部门。[63] 例如司法部即2月24日出台《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》加以规范。

重大传染病危机作为一种典型的社会整体性危机，其损害的法益远远不止是人民的生命健康权，而是在疫情持续期间对社会经济秩序的全面冲击和破坏，因此地方政府必须履行在此期间的公共服务和一般秩序维护的职能，这往往是中央政府无法直接行使的权力。[41] 2018年改革前的演变历史参见钟开斌：《从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变》，载《中国行政管理》2014年8期。[49]因此，法律也创设出各种社会自组织系统，它们自我设定危机应对的措施，并形成闭环。二、组织形式教义学的基本框架 （一）传统层级行政模式 层级行政是经典的行政组织法结构，其背后法教义学原理在于行政一体性要求：第一，根据宪法和法律明确设定由专门人员组成的职位体系，形成权力和责任明确的效力层级。

例如《传染病防治法实施办法》第五十四条规定解除紧急措施的条件中（一）甲类传染病病人、病原携带者全部治愈，乙类传染病病人、病原携带者得到有效的隔离治疗。[36] 【德】马克斯.韦伯：《经济与社会》（第二卷），阎克文译，上海人民出版社2010年版，第629页。

例如在《突发公共事件应对法》的框架里，我们就必须妥善处理地方人民政府与属地指挥部的关系，该法从第四十八条到第五十三条赋予了地方各级政府履行统一领导职责或者组织处置突发事件的职能，并具体规定了其针对人身、场所、物质、信息的应急措施甚至强制措施，那么同级指挥部是否也享有这些权力？如二者权力行使发生冲突，内容程序不一致情况下如何处理，本文认为，指挥部更多应该定位于决策和统筹机构，应该尽量减少微观管制权力的运用，因其毕竟缺乏明确的组织法上授权，各种具体管制措施应该依照单行法交由政府及工作部门分别实施。行政组织法调控的根本目标就在于通过最佳的组织结构安排与要素流动，尽量防止突发公共事件出现，并阻止其向公共危机演变，同时要准确进行组织裁量，在演变为危机后进行法律上的有效管理。

在此次疫情防控中，中央政府还借助新媒体，例如在腾讯微信开辟群众在防疫期间生活困难的线索提供功能，在人民网上直接开通地方防疫中问题线索举报专栏。二是通过在中央一级创建和合并更强大的危机管理组织来集中协调，如美国的国土安全部。（二）中央政府职能的法律解释 第一，建构标准。因此，战时体制与官僚制之间应该保持平衡，建立起合理区隔又互相协作的结构，政府应该通过开放一定的社会自助、互助空间进行社会动员，同时要起到托底责任和监督责任，对社会动员机制下的各种组织进行规模、权力、行为的有效合法性控制。例如，在本次疫情防控中，疫情来源地武汉采取了封闭出城交通管道措施，但封闭后的社会如何运转，如何有效隔离健康人与确诊患者或疑似患者而不是在物理空间上简单的一封了之，对于健康人如何保障正常生活，对于病患与疑似患者如何保障最充分救治，这些问题引发的危机已经不是最初的生命健康安全威胁，而是社会经济、政治、价值观的全面危机。[40] 例如《土地管理法》第六条规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

[33] 《传染病防治法》和《突发公共事件应对法》的主体结构仍然建立在层级行政基础上。[11] Coping with crises: the management of disasters, riots, and terrorism, edited by Uriel Rosenthal, Michael T. Charles, Paul 't Hart. Springfield1989. [12] Perrow将公共危机分为日常危机与非常危机，后者是预见性很弱的突发性危机，See Perrow, The Next Catastrophe, Princeton University Press2007,p.119. [13] Boin, F. (2008). Crisis Management: Oxford Journals, Volume 63(5). [14] 当突发公共事件演变为一种持续较长的状态，有的国家可以依照法律宣布进入紧急状态，但我国《突发公共事件应对法》明确区分了二者，因此在全国人大常委会或国务院没有根据宪法宣布全国或地方局部地区进入紧急状态之前，都可以将公共危机理解为是一种特殊的突发公共事件状态，仍然适用《突发公共事件应对法》。

[73]因此，地方政府在确保社会正常生活用品供应，交通医疗用水用电等基础设施提供，社会治安管理维护，打击哄抬物价、假冒伪劣等维护市场秩序等方面都具有更加重要的意义。[5]任何行政组织总是在一定社会环境中、为了完成某种行政事务而存在，法律必须根据特定组织所处环境，分析其要完成的行政事务特征，才能对组织形式及要素做出最佳安排。

问责的本质是负责公共事务的组织必须就决定或措施做公开说明，[69]从而也就意味着组织裁量可以通过听取意见、说明理由、公开透明等正当程序加以治理，危机状态并不是取消程序，相反是要通过法律和制度将例外规范化，危机治理常态化与程序化。为了缓解中央与地方之间的信息不对称，有效监管地方应对危机的行为，尤其是督促地方按照标准化和合法性要求来行动，中央政府还必须具有独立干预和监督的职能，在行政法学上表现为它可以创造出一些独立行政空间，跳脱出层级行政规定的权力逐级流动规则和严格行政隶属关系。

总之，层级行政在传染病危机应对法教义学上已经被打破，行政组织在法律上成为容纳了很多形态，既被不同规则所区隔、又在功能上互相渗透，多样复杂而又被共同组合的整体。[46] 3.基层群众自治组织 《传染病防治法》在第九条赋予居民委员会、村民委员会参与疫情防控与危机应对的权力，法教义学上值得关注的是它们在防疫中的权力清单，并如何其他法律规定的组织工作程序保持衔接和一致。[23]从而，一方面需要通过组织化调动全社会力量，传统层级行政的一元结构被动摇。这项权力定位于传染病爆发、流行时，它与预警权不同，预警只是对一种可能趋势的警告，而此条规范的是已经成为现实的突发公共事件，因此这个时候省以下地方政府不能再依据《突发公共卫生事件应对法》第四十三条规定的预警权来发布信息，只能依据《传染病防治法》第三十八条由国家卫生行政管理部门或授权的省级政府发布本行政区域的疫情。

[32]第四，层级行政往往是国家直接行政，要求行政任务由具有宪法或组织法地位的行政主体代表国家完成，并要求国家机关应该以相同的思考对外做成决定。【意大利】阿甘本：《例外状态》，薛熙平译，西北大学出版社2015年版。

[77]对科学家自主权的限制会被认为严重侵犯宪法修正案第一条保护的言论自由，而如果基于特殊国家安全可虑、且经受住成本-收益风险，则可能正当化对科学组织的限制。三是通过多级组织来促进协调，如欧盟的多级危机治理模式。

第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定。[43]如何规定这类组织的权力、责任，正确处理它们与政府的关系是法教义学要关注的重点。

第四，危机状态下的公共服务与一般秩序维护。由此，应对公共危机对于组织弹性的要求更高，需要更好协调不同层级、不同部门的组织，并动员更多社会力量。纵观我国的相关法律，这个结构关系主要体现为两个类型：层级化与网格化，理性官僚制与战时体制。[29] 黄锦堂：《行政组织法论》，台北：翰芦图书出版有限公司，2005年版。

对科学内容的限制也是比较严重的，但如果按照有关法律出于保护生物安全、大众健康等法益而限制科学的过程则也可能不违反宪法。[58]因此，为了克服原子式的个体不好被监管的弊端，防疫期间整个社会的组织化程度必然提高，每个人都被编织、包围到各种危机应对的组织之中，疫情之下几乎没有原子式个人的存在，这必然加剧组织社会学上早已洞察到的组织及寄生于其上的科层制对个人自由与权利的压制。

危机应对网格化的第二个重要原因在于以科学话语为代表的次政治（sub-politics）现象出现。结合前述重大传染病危机的四个社会特质，我们可以看到，它们对组织形式和组织要素都提出了相关要求或挑战，社会外溢性危机与社会无差别性危机更多聚焦组织结构优化的问题，例如如何合理、正当地在法律上创设足以应对危机的行政组织，并适当地处理它们之间的关系，这是一种结构优化的思维，在行政组织法上则往往在正当化原则下加以讨论，可以概括为合法性与有效性两个基本维度。

在此次疫情防控中，中央政府提出防疫与恢复经济社会秩序需要统筹兼顾，尤其是优先允许生产经营医用防护物质的企业复工、复产，就是为市场配置要素提供政策保障的转介行政之典型表现。第三，阶段转折点变化的内部判断与决策。